เรียนรู้ระบบประกันสังคมและสวัสดิการ จากคนเยอรมัน

คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ
โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เรียนรู้ระบบประกันสังคมจากประเทศต้นแบบ ตำราเศรษฐศาสตร์แทบทุกเล่มที่เขียนถึงระบบคุ้มครองทางสังคม อ้างอิงประเทศเยอรมนี ว่าเป็นต้นแบบที่จัดระบบประกันทางสังคม เริ่มในปี ค.ศ.1888 คือประมาณ 140 ปี ก่อนหน้าในสมัยจอมพลบิสมาร์คเป็นผู้นำประเทศ ในฐานะนักเรียนเศรษฐศาสตร์ผู้เขียนมีความสนใจระบบประกันสังคมและสวัสดิการมานาน ได้อ่านตำราและเอกสารวิชาการมาหลายสิบเล่ม แต่เพิ่งจะได้มีโอกาสไปศึกษาดูงานจากประเทศเยอรมนีโดยร่วมกับคณะทำงานกระจายรายได้ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ โดยมีรองศาสตราจารย์ ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ เป็นหัวหน้าคณะเมื่อต้นเดือนกันยายน 2550 นี้เอง

เห็นว่าน่าจะนำเรื่องราวที่ได้เรียนรู้จากประเทศต้นแบบและยังได้มีโอกาสซักถามวิทยากร ( ผ่านล่ามเพราะผู้เขียนผู้เขียนไม่รู้ภาษาเยอรมัน) มาเล่าสู่กันฟัง

ระบบการคุ้มครองทางสังคม (social protection) นั้นเป็นการจัดการขนาดใหญ่ที่เกี่ยวกับผู้คนจำนวนมาก (หลายสิบล้านคน) เกี่ยวกับงบประมาณก้อนมหึมา ซึ่งมีผลต่อแรงจูงใจการทำงาน-การออมของประชาชน การบริหารระบบประกันสังคมและสวัสดิการต้องอาศัยความรู้วิชาการหลากหลายสาขาทีเดียว

เอื้ออาทรเป็นของดี - แต่จะยิ่งดีกว่าถ้าหากจัดการอย่างเป็นระบบ

ผู้เขียนรักคำว่า เอื้ออาทร เพราะว่าเป็นคำที่ดีทั้งเนื้อหาและไพเราะในน้ำเสียง การช่วยเหลือเกื้อกูลกันยามเจ็บป่วยเดือดร้อนจากภัยพิบัติธรรมชาติ จากสงคราม จากอุบัติเหตุ หรือยากจนเพราะว่าตกงาน ฯลฯ ในลักษณะ "ดีช่วยป่วย-รวยช่วยจน" เชื่อว่ามีอยู่ในทุกๆ สังคม ยิ่งในสังคมชนบทเราเห็นความเอื้ออาทรได้ง่ายโดยไม่ต้องมีใครกำหนดเป็นกติกาอะไร พ่อแม่ถ่ายทอดมาให้ตั้งแต่เราเป็นเด็กๆ คนในสังคมก็ล้วนเป็นเครือญาติทั้งสายตรงและโดยอ้อม

สังคมในอดีต อาจจะไม่มีความจำเป็นมากนักในการจัดระบบคุ้มครองสังคม แต่ว่าในสังคมไทยปัจจุบันผู้เขียนมีความเห็นพ้อง/และสนับสนุนว่า ควรจะจัดให้มีประกันสังคมและสวัสดิการอย่างเป็นระบบ โดยบรรจุเนื้อหาเอื้ออาทรในระบบการจัดการ ทั้งนี้ไม่ได้หมายความถึงว่าเมืองไทยจะต้องเคลื่อนเข้าสู่รัฐสวัสดิการ (welfare state)

ประเทศเยอรมนีเริ่มจัดระบบประกันสังคมสำหรับแรงงานที่เจ็บป่วยอุบัติเหตุและตกงาน ต่อมาขยายให้ครอบคลุมบำนาญเมื่อชราภาพ โดยให้เก็บเงินจากผู้ใช้แรงงานทำนองเดียวกับการจ่ายเบี้ยประกัน ( ต่างกับในประเทศอังกฤษซึ่งไฟแนนซ์ระบบช่วยเหลือโดยใช้ภาษีอากร ตามแนวคิดของเซอร์เบ็บเวอร์ริดจ์ ซึ่งเอียงไปในทางสวัสดิการ) ในปัจจุบันมีผู้ใช้แรงงานชาวเยอรมันประมาณ 51 ล้านคน ที่จ่ายเงินเข้าระบบประกันสังคม เปรียบเทียบกับจำนวนประชากร 82 ล้านคน ถือว่าเป็นสัดส่วนที่สูงมาก เพราะว่าชาวเยอรมันส่วนใหญ่ประกอบอาชีพและทำงานในภาคเป็นทางการ มีกฎหมายกำหนดให้นายจ้างหัก ณ ที่จ่ายเป็นเงินเข้าประกันสังคม ซึ่งรวมกันเป็นเงินมหาศาล นำมาใช้จ่ายเมื่อเจ็บป่วย-ตกงาน-และเป็นบำนาญเริ่มเป็น " สว" (สูงวัย-ซึ่งกำหนดนิยามว่าเท่ากับ 65 ปี-แต่กำลังจะปรับให้เป็น 67 ปี อย่างค่อยเป็นค่อยไประหว่างปี ค.ศ.2012-2019)

รายจ่ายของระบบประกันสังคม โดยส่วนใหญ่คือบำนาญของผู้สูงอายุ รายจ่ายส่วนน้อยเป็นค่าดูแลเจ็บป่วยและตกงาน ซึ่งมีเหตุผลเข้าใจได้ เพราะว่าการเจ็บป่วยหรือตกงานการนั้น-เป็นสิ่งที่ไม่แน่นอน เช่นร้อยละ 10 แต่ว่าการเป็นผู้สูงอายุนั้น 100% เมื่อถึงเวลาหนึ่งทุกคนล้วนแก่ชรา เป็น "สว" ด้วยกันทั้งสิ้น ดังนั้นเมื่อระบบประกันสังคมพัฒนาเต็มรูปแบบแล้ว รายจ่ายเป็นบำนาญให้ผู้สูงอายุจึงสูง ในเยอรมนีเขาเลี้ยงดูผู้สูงอายุได้ดีทีเดียว เงินบำนาญโดยเฉลี่ยให้แก่ผู้สูงอายุ (ถ้าหากรับฟังมาไม่ผิดเพี้ยน) มากกว่า 1,500 ยูโรต่อเดือน คิดเป็นเงินไทยก็ 70,500 บาท โดยใช้อัตราแลกเปลี่ยน 47 บาทต่อยูโร ถ้าหากได้เงินบำนาญขนาดนั้นแล้วหลบมาพำนักในประเทศที่ค่าครองชีพต่ำอย่างประเทศไทยหรือแถบเอเชีย ยิ่งสบาย น่าอิจฉา "สว" ชาวเยอรมัน

แต่ถ้าหากท่านมีหน้าที่บริหารระบบประกันสังคมเยอรมัน-ก็จะเจอปัญหาปวดหัวอย่างแน่นอน เพราะว่าเงินจ่ายออกจากระบบประกันสังคมสูง เปรียบเทียบกับเงินจ่ายเข้าระบบ ( เงินสมทบรายเดือนของผู้ใช้แรงงาน) ระบบประกันสังคมของเยอรมันได้ผ่านร้อนผ่านหนาว และต้องปรับตัวกันมาโดยตลอด เหตุผลสำคัญที่สุดก็คือโครงสร้างประชากรเปลี่ยน กลายเป็นสังคมผู้สูงอายุ ในอดีต-สัดส่วนของผู้สูงอายุน้อยเมื่อเทียบกับคนในวัยทำงาน แต่ในปัจจุบันสัดส่วนของผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นและอยู่นาน (ผู้ชายเยอรมันอายุเฉลี่ย 78 ปี และผู้หญิง 84 ปี) สาเหตุอีกประการหนึ่งคือการรวมประเทศระหว่างเยอรมนีตะวันตกกับเยอรมนีตะวันออก ซึ่งมีสถานะเศรษฐกิจแตกต่างกัน คนในภาคตะวันออกมีรายได้ต่ำกว่าตะวันตก ดังนั้น การสมทบเงินน้อยกว่าแต่ได้รับสวัสดิการสังคมในอัตราเดียวกัน ถ้ามองในแง่นี้ดูเหมือนว่าคนในภาคตะวันตกต้องแบกรับภาระให้คนในภาคตะวันออก - แต่เขาก็ยอมรับกัน เพราะนี่คือระบบเอื้ออาทรกัน ( ไม่ได้ใครเสนอว่าจะต้องกลับไปแยกประเทศกันอีก) สาเหตุที่จะต้องปรับตัวที่ได้ยินหลายคนพูดถึงคืออิทธิพลของโลกาภิวัตน์ ทำให้สินค้าเยอรมนีเผชิญกับการแข่งขันสูงขึ้นจากสมาชิกประชาคมยุโรปและนอกกลุ่ม ( เช่น จากประเทศจีน) ซึ่งผลิตสินค้าราคาถูกกว่า ทำให้ผู้ประกอบการต้องเร่งรัดประสิทธิภาพการผลิต หรือเร่งเปลี่ยนการผลิตเป็นสินค้าไฮเทคหรือมีคุณภาพสูง - ซึ่งจะทำให้มีอำนาจผูกขาดระดับหนึ่ง จำหน่ายได้ในราคาสูง ก่อนจะถูกลอกเลียนแบบและราคาตกต่ำตามทฤษฎีวงจรผลิตภัณฑ์ (product cycle theory)

วิทยากรชาวเยอรมันซึ่งทำงานให้พรรคการเมืองที่คณะของเราไปเยี่ยมชม บรรยายต่อไปว่า มีปัญหาอีกอย่างหนึ่งคือการหลบออกไปทำงานอาชีพอิสระ (self-employed) พร้อมกับระบุจำนวนว่ามีประมาณ 7 ล้านคน-นี่คือปัญหาของระบบประกันสังคม คนในวัยทำงานชาวเยอรมันส่วนหนึ่งผันตัวเองจากการเป็นลูกจ้างไปประกอบอาชีพอิสระ ซึ่งมีโอกาสหลบไม่ต้องจ่ายเงินสมทบ ( ในระบบประกันสังคมนี้-เขายกเว้นคนที่มีรายได้ต่ำกว่า 400 ยูโร ไม่ต้องจ่ายสมทบเข้ากองทุน) พวกมีอาชีพอิสระความจริงก็มีรายได้และต้องจ่าย-แต่ว่าโอกาสจะแจ้งรายได้ให้ต่ำกว่าความเป็นจริงทำได้มากกว่า ( เปรียบเทียบกับพวกเป็นลูกจ้างและมีหน่วยงานสังกัดอย่างเป็นทางการ)

นักวิเคราะห์ระบบประกันสังคมจึงต้องพยายามปฏิรูประบบ โดยศึกษาสถานการณ์ปัจจุบันและการคาดการณ์อนาคต - วิทยากรจากพรรคการเมือง SDP (Social Democrat Party) บรรยายว่า มีตัวแบบสองอย่าง แบบแรกตามอย่างโมเดลสวีเดน โดยนำเงินภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีพลังงานหรือภาษีสิ่งแวดล้อม มาเติมให้กับส่วนที่ขาดในระบบประกันสังคม เพราะว่าอัตราภาษีของเยอรมันถึงแม้ว่าสูง ( สำหรับมาตรฐานไทย) แต่ว่ายังต่ำกว่าประเทศสวีเดน ซึ่งอัตราสูง รายจ่ายของภาครัฐเทียบกับ GDP สูงกว่าร้อยละ 50 ( เปรียบเทียบกับของไทย สัดส่วนรายจ่ายภาครัฐต่อ GDP ประมาณร้อยละ 18) ตัวแบบที่สองเขาว่าจะใช้แบบสวิตเซอร์แลนด์ กล่าวคือการบังคับให้ผู้ใช้แรงงานทุกคนไม่ว่าประกอบอาชีพอิสระหรือมีสังกัด ต้องจ่าย ( ผู้เขียนไม่เข้าใจว่าในทางปฏิบัติจะทำได้อย่างไร? -- แต่ว่าประเทศสวิตเซอร์แลนด์มีประชากรน้อย ประชาชนอาจจะร่วมมือร่วมใจไม่มีใครเบี้ยวใคร) อย่างไรก็ตามนี้เป็นการวิเคราะห์สำหรับอนาคตเท่านั้น นักวิเคราะห์ต้องทำงานคิดล่วงหน้าไปก่อน-ส่วนรัฐบาล/พรรคการเมืองจะหยิบไปทำนั้นก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง

III.

ระบบประกันสุขภาพ

คณะทำงานกระจายรายได้ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ยังได้เรียนรู้จากการบรรยายของวิทยากรที่ทำงานให้กับพรรคแรงงาน (DGB ซึ่งเป็นสหพันธ์ของ trade union ซึ่งมีจำนวนมาก และสมาชิกที่ผู้ใช้แรงงานมีจำนวนรวมกันถึง 7 ล้านคน) โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับระบบประกันสุขภาพ ซึ่งก็เป็นปัญหาเหมือนกัน เพราะว่าค่าใช้จ่ายการรักษาพยาบาลมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ประกอบกับเงินสมทบเข้ากองทุนที่คนหลบออกไปทำงานนอกระบบ ผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น และสาเหตุย่อยอื่นๆ กองทุนประกันสุขภาพนั้นมีความสลับซับซ้อนทีเดียวและมีหลายกองทุน ( ถ้าหากรับฟังมาไม่ผิดพลาดมีถึง 250 กองทุน) หลักๆ คือผู้ใช้แรงงานต้องจ่ายเบี้ยสุขภาพเป็นเงิน 12.5% ของรายได้ (ค่าเฉลี่ยเท่ากับ 3,720 ยูโรต่อปี) วิทยากรของพรรค อธิบายว่าที่ผ่านมารัฐบาลเยอรมนีได้พยายามจัดงบประมาณมาช่วยระบบประกันสุขภาพ โดยเพิ่มภาษียาสูบ แต่ว่าก็ยังไม่พอ พรรคแรงงานนี้ได้ทำการศึกษาวิเคราะห์นโยบายพร้อมกับเสนอวิธีการปฏิรูป หลักๆ คือโดยรวมกองทุนประกันสุขภาพ และให้รัฐบาลมาร่วมจ่ายด้วยโดยใช้ภาษีอากร พร้อมกับข้อเสนอให้ภาคธุรกิจเอกชนมาร่วมจ่ายสมทบด้วย

พรรค DGB ได้ขายความคิดการปฏิรูประบบประกันสุขภาพให้กับรัฐบาล ซึ่งเขามองว่ามีโอกาสที่รัฐบาลจะยอมรับข้อเสนอ เพราะว่าอีกสองปีข้างหน้า (ค.ศ.2009) จะมีการเลือกตั้งทั่วไป-พรรคการเมืองจะต้องหาเสียงเลือกตั้งและต้องแถลงนโยบายว่าถ้าได้รับเลือกตั้ง/หรือเป็นรัฐบาลผสมแล้ว จะไปทำอะไร การปฏิรูประบบประกันสุขภาพเป็นประเด็นหนึ่งที่เขาจะนำไปใช้หาเสียง

IV.

แนวทางปฏิรูประบบประกันสังคมที่อิงภาคเอกชน

รัฐบาลเยอรมนีในปัจจุบันมาจากพรรคการเมือง CDU (Christian Democrat Union) ซึ่งคณะทำงานกระจายรายได้ฯ ไปเยี่ยมชมเช่นเดียวกัน วิทยากรพรรคยังพาเราไปเยี่ยมชมห้องประชุมของพรรค ( ซึ่งไม่ใหญ่โตหรูหราอะไรมากมายจุคนได้ประมาณ 30-40 คน แถมยังบอกด้วยว่าถ้านายกรัฐมนตรีหญิงมานั่งประชุมในฐานะเลขาธิการพรรคมาประชุมด้วยจะนั่งที่ใด ฐานะเท่าเทียมกัน ไม่ได้ยกพื้นสูงกว่าคนที่ร่วมประชุมอื่นๆ) พรรคนี้เป็นที่รู้กันว่าดำเนินนโยบายแบบเสรีนิยม เชื่อมั่นการทำงานของภาคธุรกิจเอกชน วิทยากรของพรรคซึ่งเป็นผู้ชำนาญการเรื่องระบบประกันสังคมได้มาเล่าเรื่องราว ( บางส่วนที่ซ้ำกับที่เล่ามาแล้วก็จะข้ามไป) พร้อมกับได้เสนอแนะแนวทางการปรับตัวของระบบประกันสังคมเยอรมนี กล่าวถึงการปรับตัวในอดีต (สมัยนายกรัฐมนตรีเฮลมุท โคล ซึ่งให้สิทธิประโยชน์กับเด็ก เพื่อเป็นแรงจูงใจให้เพิ่มประชากร จะได้คนเข้ากำลังแรงงานเพิ่มขึ้น แต่รู้สึกว่านโยบายกระตุ้นประชากรไม่ได้ผล) นอกจากนี้ยังได้วิเคราะห์แนวทางปฏิรูปการประกันสุขภาพ ซึ่งเป็นการ "มองต่างมุม" ไปจากแนวคิดของพรรค SPD และ DGB เขามองว่าการประกันสุขภาพที่ดำเนินโดยภาคเอกชนน่าจะตอบสนองได้ดีกว่า พร้อมกับอธิบายว่าคนเยอรมันส่วนหนึ่งเริ่มไม่แน่ใจว่าระบบประกันสุขภาพที่ดำเนินการขณะนี้จะให้การคุ้มครองได้ดี จึงปรับตัวไปซื้อประกันเพิ่มขึ้น (ระบุจำนวนตัวเลขด้วยว่ามี 7 ล้านคน) นักวิชาการของพรรคการเมืองนี้ก็ยังได้กล่าวถึงการเลือกตั้งสมัยหน้าในปี ค.ศ.2009 ซึ่งก็มีแผนหาเสียงที่เกี่ยวกับนโยบายประกันสังคมเช่นเดียวกัน เช่นการพูดถึงว่าคนที่มีรายได้น้อยกว่า 47,000 ยูโรต่อปี จะออกกฎหมายบังคับให้ต้องทำประกันสุขภาพ โดยที่รัฐจะร่วมจ่ายด้วยพร้อมกับระบุเป็นตัวเลขสัดส่วน (109 + 60 ยูโรต่อเดือน แรงงานจ่าย 109 ยูโร รัฐสมทบให้ 60 ยูโร)

ผู้เขียนฟังดูอย่างเข้าใจบ้างไม่เข้าใจบ้าง-เพราะว่าเราไม่มีความรู้สภาพเป็นจริงของเขา แต่ก็รู้สึกประทับใจว่า เขาทำการบ้านกันมาดีมาก มีการวิเคราะห์สถานการณ์ อ้างตัวเลขสถิติที่ผ่านมาอย่างชัดเจน และวิเคราะห์ในแบบ " มองไปข้างหน้า"

IV.

พัฒนาการทางการเมือง กับ ความสามารถวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ

ในฐานะนักเรียนเศรษฐศาสตร์ผู้เขียนรู้สึกทึ่งมากในการไปเยี่ยมชมและเรียนรู้ระบบคุ้มครองทางสังคมในประเทศเยอรมนี ซึ่งเป็นประเทศต้นแบบที่ตำราทุกเล่มพูดถึง แต่ที่ทึ่งกว่านั้นคือการวิเคราะห์สถานการณ์และนโยบายสาธารณะจากพรรคการเมือง ไม่ใช่จากมหาวิทยาลัย/สถาบันวิจัย พบว่าพรรคการเมืองทุกพรรคที่คณะทำงานได้ไปเยี่ยมชมสามารถวิเคราะห์ความเป็นมาและสถานการณ์ของระบบประกันสังคมอย่างดียิ่ง วิทยากรที่ทำงานให้กับพรรคล้วนมีความรู้สูงระดับปริญญาโทหรือปริญญาเอก นอกจากสามารถเล่าเรื่องราวในอดีตอย่างดียังสามารถเสนอการวิเคราะห์อนาคต ว่าแนวทางแก้ปัญหาจะทำอย่างไร? แต่ผู้เขียนไม่สามารถประเมินได้ว่าแนวทางของพรรค CDU, SPD, DGB ใครดีกว่าใคร? เพราะความรู้ของผู้เขียนน้อยเกินไป

แต่พอจะประเมินได้ว่าทุกฝ่ายรับรู้และต่างตระหนักว่ามี " ปัญหาทางด้านการคลัง" ที่หนักอึ้งในวันข้างหน้า เพราะว่าระบบคุ้มครองสังคมของเยอรมนีเขาทำดีมาแต่ต้น จ่ายให้ประชาชนอย่างดี ดังนั้นต้นทุนย่อมจะสูง ประกอบกับการเคลื่อนเข้าสู่ "สังคมผู้สูงอายุ" จึงเป็นปัญหาปวดหัวของทุกรัฐบาล/และกุนซือทางการคลังด้วยกัน แต่ก็ดูเหมือนว่าเขามองทางออกไว้แล้ว มีคำตอบสำหรับอนาคตด้วยกันทุกพรรค คงจะรับมือไหว

ผู้เขียนได้ข้อสรุปกับตัวเองว่า เมื่อการเมือง (ของเขา) พัฒนาถึงขึ้นสามารถวิเคราะห์นโยบายสาธารณะและมองอนาคตโดยใช้ข้อมูลและความรู้วิชาการ ถึงบ้านเมืองจะมีปัญหาและอุปสรรคอย่างไรก็ไปรอดอย่างแน่นอน ก็อยากจะสนับสนุนให้การเมือง (ของเรา) พัฒนาไม่น้อยหน้ากว่าคนเยอรมัน

หน้า 6

วันที่ 17 ตุลาคม พ.ศ. 2550 ปีที่ 30 ฉบับที่ 10812

http://www.matichon.co.th/matichon/matichon_detail.php?s_tag= 01act 02171050&day= 2007/10/17